Défaillance du système sénégalais de surveillance des pêches

Omar SARR (PhD), ancien inspecteurs des pêches du Sénégal, Canada 

https://drive.google.com/file/d/0B4WQavBocPJXRHVUNjNHUWh0ZEE/view?usp=sharing

 

Résumé

Au Sénégal, la pêche joue un rôle primordial, notamment, en termes de création d’emplois, de génération de revenus et de recettes d’exportation, d’apport en protéines animales pour la population, mais aussi sur le plan culturelle et cultuelle.

Toutefois, la durabilité de ce secteur est remise en cause pour diverses raisons, parmi lesquelles un système de protection et de surveillance défaillant. Les sources de cette défaillance sont à la fois d’ordre institutionnel et organisationnel.

Cette présentation identifie quelques-unes de ces sources et propose des pistes de solutions dans le but ultime de susciter des réflexions sur les enjeux de la surveillance des pêches au Sénégal.

  1. Les enjeux de la pêche sénégalaises

La pêche constitue un secteur crucial pour le pays. Il génère plus de 600 000 emplois[1] dont environ 60 600 pêcheurs en 2014 (DPM, 2016)[i] et plusieurs autres milliers d’emplois, principalement pour les femmes, dans les domaines de la transformation et de la commercialisation des produits

La pêche constitue aussi une importante source de revenus. La valeur commerciale des 425 002 tonnes de poisson débarqués en 2014 est estimée à 134,95 milliards de FCFA (DPM, 2016). En 2013, la pêche a contribué pour 1,7% du PIB national et pour12% du PIB du secteur primaire sénégalais (ANDS, 2016)[ii].Quant à la valeur des 181 733 tonnes de produits exportés en 2014 (43% des débarquements), elle est estimée à 190,68 milliards (DPM, 2016). En 2013, la pêche a contribué pour 11,9% des recettes d’exportations du pays (ANDS, 2016).

Outre les emplois et les revenus qu’il génère, la pêche fournit également à la population sénégalaise 70% de sa consommation en protéines animales avec une consommation moyenne de 26 kg par année et par habitant[2].

Les autres enjeux de la pêche sont d’ordre culturel et cultuel. Les croyances, savoirs et pratiques culturels et cultuels des communautés côtières sénégalaises telles que les lébous, les niominkas, les tioubalos,… sont très liés aux écosystèmes marins, aux ressources marines et aux activités halieutiques.

  1. Situation de la pêche sénégalaise

Le secteur halieutique sénégalais traverse actuellement un certain nombre de difficultés, en lien notamment avec les modes d’exploitations des ressources, de valorisation des produits, mais aussi et surtout de protection des ressources et de surveillances des opérations de pêches.

Ainsi, Dyhia et al (2014) estime à 1,5 million de tonnes les captures de pêche industrielle sénégalaises entre 2000 et 2011 comparativement à 572 000 t selon la DPM.  D’une manière générale, les captures réelles seraient de 2 à 4 fois plus élevées que les captures officiellement déclarées[iii].

Le CODT estime le potentiel halieutique sénégalais à 500 000 tonnes par an[iv]. Ainsi, la somme des captures déclarées et de celles non déclarées dépasserait largement ce potentiel.

Selon une étude du PNUE à laquelle /ENDA et le Ministère des Pêches du Sénégal ont contribué,« Le secteur de la pêche est confronté à de graves déséquilibres socio-économiques et environnementaux qui résultent de la surexploitation des ressources halieutiques et de l’utilisation de certains modes d’exploitation néfastes » (PNUE, 2004)[v].

Manifestement, la pêche sénégalaise est dans une situation de crise. Il est donc impératif d’améliorer la gouvernance de nos ressources halieutiques. Cela suppose entre autres, un renforcement de notre système de protection, suivi, contrôle et surveillance des pêches qui est présentement défaillant.

  1. Les sources de défaillance du système sénégalais de protection et de surveillance des Pêches du Sénégal (SPSP) :

Les sources défaillances du SPSP du Sénégal sont essentiellement d’ordre institutionnel et organisationnel.

Les Sources institutionnelles de défaillance

Sur le plan institutionnel, la défaillance du SPSP sénégalais est liée d’une part à la forte concentration de tous les pouvoirs entre les mains du ministre chargé des pêches et d’autre part à une intégration sous-régionale inachevée des systèmes de gestion des pêcheries ouest-africaines.

Notons pour ce qui concerne les pouvoirs du Ministre que l’article 3 du Code de la pêche dispose que « Les ressources halieutiques des eaux sous juridiction sénégalaise constituent un patrimoine national». À cet égard, le ministreet son administration a le devoir d’assurer la protection de ce patrimoine, de contrôler et de surveiller les opérations de pêche. Le ministre a aussi le pouvoir de déterminer les modalités d’exploitation de ce patrimoine y compris de prendre des mesures exceptionnelles sur la base d’arrêtés ministériels[3]. Il a également le pouvoir de négocier au nom de l’État des accords de pêches avec des pays étrangers dont l’Union Européenne et de transiger au nom de l’État avec l’auteur ou les auteurs d’une infraction au code de la pêche.

Dans son application, certains de ces pouvoirs du ministre constituent une source de corruption et un obstacle majeur à des opérations de surveillance des pêches efficaces. La surveillance des pêches est un système qui repose sur des décisions prises avant, au cours et après les opérations de surveillances. Chacune de ces décisions peut avoir un impact sur l’intégrité et l’efficacité du système.

Par ailleurs, le Sénégal partage 5 frontières maritimes avec la Mauritanie (1 frontière), le Cap-Vert (1 frontière), la Gambie (2 frontières) et le Guinée Bissau (1 frontière). Surveiller seul ses frontières, requière beaucoup de ressources dont le pays ne dispose pas.Une surveillance commune et coordonnée de ces frontières serait au bénéfice de chacun des pays concernés. C’est en cela que réside toute la pertinence de la création de la Commission sous-régionale des pêches (CSRP) qui œuvre pour une intégration des systèmes de gestion et de surveillance des pêches dans les pays membres de cet organisme.  Toutefois, les obstacles sont très nombreux. Chacun des pays tient à son intégrité territoriale, ce qui limite considérablement les possibilités de poursuite des navires pirates par un pays donné à l’intérieur des eaux d’un pays voisin. En outre, les lois et règlements régissant en matière de pêche différent d’un pays à un autre, malgré des efforts d’harmonisation des cadres juridiques des pays membres de la CRSP.

Sources organisationnelles de défaillance

Les sources organisationnelles de la défaillance de notre SPSP sont liées, d’une part, au morcellement du ministère des pêches en plusieurs directions, ce qui a entrainé,entre autres, une insuffisance des ressources allouées à la surveillance.  Elles sont liées,d’autre part, à la faible implication des premiers usagers (pêcheurs, mareyeurs, transformateurs…) dans la gestion des ressources.

Notons que jusqu’en 2000, le Ministère des pêches ne comptait outre certaines structures placées sous sa tutelle (PAD, COSEC), qu’une seule direction technique nationale, à savoir la DOPM. La direction de la marine marchande était tantôt placée sous tutelle de ce ministère, sous la tutelle d’un autre ministère.  Depuis l’alternance de 2000 le ministère compte six (06) directions techniques nationales autonomes les unes des autres.

La recherche de la performance n’est pas le motif de ce morcellement qui est inopportun.Ce morcellement entraîne une mauvaise allocation des ressources humaines, financières et matérielles du ministère.Cela se ressent au niveau de la direction de la protection et de la surveillance des pêches. Sur125 employés de la DPSP en 2014 (Diarra, 2014)[vi], on ne comptait que 7 inspecteurs des pêches et 47 observateurs. En revanches, 61 parmi ces employés dont 36 « contractuels » occupaient des fonctions « administratives ».

Pour ce qui concerne les observateurs des pêches e particulier, on en comptait environ 80 avant 2000 Cet effectif est pratiquement réduit de moitié. Il arrivait très souvent que tous les observateurs soient embarqués au point que le PSPS (devenu DPSP) rencontrait des difficultés pour satisfaire les demandes des armateurs. Cette réduction de l’effectif des observateurs est due en partie à la suppression des accords de pêche par le régime de Wade et l’arrêt des opérations de pêches des navires russes. En outre, les bateaux de pêches refusaient d’embarquer des observateurs. Notons cependant que le nouveau code de la pêche adopté en juillet 2015 rend obligatoire l’embarquement d’au moins un observateur pour tous les navires de pêche industrielle (sauf quelques exceptions).

Par ailleurs, les activités de pêches artisanales font rarement l’objet de surveillance. Pourtant, les pirogues sont responsables de plus des 2/3 des débarquements de la pêche. L’État ne dispose pas de moyens permettant une surveillance stricte de la pêche artisanale. Une implication des communautés côtières dans un système de cogestion pourrait aider à améliorer la surveillance de ce segment important de nos pêcheries. La mise en place des CLPA est une belle avancée dans ce sens de l’implication. Cependant le mode de gestion des CLPA est à revoir.

D’autre part, la création de la Commission consultative d’Attribution des Licences des pêches à laquelle participent les représentant de l’industrie est aussi une belle initiative favorisant l’implication des premiers acteurs dans la gestion des pêches. Toutefois, tout comme pour les CLPA, le fonctionnement de cette commission est aussi à revoir.

  1. Pistes de solutions à la défaillance du SPSP sénégalais

Solutions à la défaillance institutionnelle:

Il s’agirait avant tout de limiter et d’encadrer les pouvoirs du ministre chargé des pêches. Par exemple, son pouvoir en termes de négociation d’accords de pêche devrait être bien encadré. Les accords négociés devraient être soumis à l’approbation de l’Assemblée Nationale (comme les APE). Aussi, le pouvoir du ministre à transiger avec les auteurs d’infractions au code de la pêche doit être transférer à la justice. Au regard des enjeux en lien avec l’environnement et l’exploitation des ressources naturelles dont la pêche, la forêt, le foncier, les mines et le pétroles, la pertinence de créer un tribunal spécialisé sur ces questions devrait être sérieusement analysée. Un tel tribunal pourrait se charger de juger et de prononcer les peines à l’encontre des contrevenants aux codes de la pêche et de l’environnement.

Par ailleurs, pour mieux surveiller nos frontières maritimes et ainsi lutter efficacement contre le piratage, il est indispensable que les pays côtiers de la sous-région renforcent leur collaboration et s’engagent vers une véritable intégration sous-régionale. Ces pays doivent harmoniser leurs législations en matière de pêche et  coordonner leurs ressources et efforts consacrés à la surveillance des pêches

Solutions à la défaillance organisationnelle de notre SPSP:

Il faudrait sérieusement penser à mieux intégrer les ressources du ministère des pêches, en réduisant le nombre de directions. Seulement deux grandes directions techniques nationales pourraient regrouper tous les services impliqués dans la gestion des pêches, en dehors de la Direction de la marine marchande. Il s’agirait, d’une part, d’une direction chargée de la valorisation des ressources et du développement des industries de la pêche et de l’aquaculture et, d’autre part, d’une direction chargée de la protection, de la conservation, de l’Aménagement et de la surveillance des ressources et des écosystèmes marins et fluviaux. Évidemment, il est crucial de supprimer les emplois contractuels fictifs et complaisants (emplois politiques) qui constituent une manière déguisé de détourner les ressources du ministère.

Par ailleurs, le renforcement du SPSP passera nécessairement par la revaloriser du métier d’observateur des pêches. Il est impératif de définir un statut et un mandat formels pour les observateurs qui constituent un pilier indispensable du SPSP ainsi que des sources d’informations techniques et scientifiques importantes pour des prises de décisions administratives à temps opportun et pour la recherche scientifique. Il faudrait alors veiller à l’application stricte de l’obligation d’embarquer un observateur pour les navires de pêches industrielle. Pour cela, il va falloir recruter davantage d’observateurs des pêches.

Aussi, pour renforcer la cogestion, il est important de revoir le fonctionnement CLPA, celui de la Commission consultative d’Attribution des Licences ainsi que le fonctionnement du Conseil national consultatif des Pêches maritimes. Par exemple, sur certaines questions strictement locales, les CLPA devraient avoir un pouvoir délibératif plutôt que consultatif. Par exemple, les CLPA doivent pouvoir adopter localement des codes de conduites ou conventions locales pour une pêche responsable. La Commission consultative d’Attribution des Licences devrait également avoir un pouvoir délibératif.

Notons finalement, qu’il ne semble pas logique que les trois instances susmentionnées soient dirigés par la direction des pêches ou par d’autres agents relevant de l’administration centrale. Même avec un statut consultatif, les CLPA doivent absolument être dirigés par des pêcheurs, la Commission par un armateur.

Références bibliographiques

[1]Données à utiliser avec prudence puisque le même chiffre est cité depuis plus de 20 ans, dans plusieurs documents et il est difficile d’identifier sa source initiale.

[2]Chiffres à utiliser également avec prudence, puisqu’ils datent de très longtemps. Les sénégalais ont de moins en moins accès au poisson, donc il est possible que la part du poisson dans l’alimentation des sénégalais ait baissé.

[3]Exemples : Autoriser à titre exceptionnelle la pêche à des fins expérimentales, entre autres.

[i]Direction des pêches maritimes (2016). Résultats généraux des pêches maritimes 2014., 131 p.

[ii]Agence nationale de la démographie et des statistiques (2016). Situation économique et sociale du Sénégal en 2013, 352 p.

[iii]Belhabib D, Koutob V, Lam VWY, Matthew C, Lazar N, Ndiaye V, Tobey J and Pauly D (2014) Beyond the unseen: a first collaborative model towards estimating illegal, unreported, and unregulated catches in Senegal. Fisheries Centre Working Paper #2014-05, University of British Columbia, Vancouver. 22 p.

[iv]CRODT (2011).  États des lieux nationaux -CEPIA- Dynamiques halieutiques et systèmes de gestion des pêches. République du Sénégal et AMB Bampboung.  Rapport final. 19 p.

[v]PNUE (2004). Mise en œuvre de mesures de conservation et gestion durables des ressources halieutiques : le cas du Sénégal. 101 p.

[vi]Diarra, Bassirou (2014). Lutte contre la pêche Illicite Non déclarée etNon réglementée ( INN) :Quelques aspects sur le Suivi Contrôle et laSurveillance des pêches. Conférence présentéele 8 juin 2014 à l’Institut Universitaire de pêches et d’aquaculture (IUPA – UCAD)

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