Quelle stratégie de gouvernance pour que les ressources soient effectivement la propriété du peuple ?

Elimane H. KANE  Dialagui

Président de LEGGS Africa 

Les découvertes récentes de ressources en hydrocarbures ont provoqué un tollé dans ce pays, il revient curieux de noter l’absence d’un débat à cette échelle en ce qui concerne la gouvernance des ressources minières qui pourtant constitue une grande nébuleuse oubliée entre les mains d’un club fermé d’acteurs. Fort heureusement, avec les différentes luttes sociales, le secteur s’est invité dans le débat national dans les années 2010-2012, au point de favoriser l’évolution du cadre juridique et institutionnel notamment avec la candidature du Sénégal à l’Initiative pour la Transparence dans les industries extractives (ITIE). Aujourd’hui la question de la gouvernance des ressources minérales devient centrale compte tenu des grands bouleversements que connaît ce secteur, mais aussi des belles promesses redoutées qu’il nous procure.

Dans la foulée de cette actualité, la constitution du Sénégal a été modifiée par référendum en mai 2016. Elle  précise que les ressources naturelles appartiennent au peuple sénégalais. Cette nouvelle disposition juridique remet en cause la réglementation opératoire en vigueur, notamment la question de la propriété des ressources sur la base des dispositions des codes minier et pétrolier qui doivent être mis à jour mais aussi la question de la représentation légitime du peuple.

Dans l’espérance que la mise en application du nouveau code minier adopté par l’assemblée nationale en Octobre 2016 sera plus bénéfique aux populations ; il reste à définir les conditions d’un contrôle et suivi efficace pour s’assurer que les revenus tirés de l’exploitation des ressources minérales au Sénégal profiteront effectivement au peuple. Pour ce faire, il est important de mettre en place des cadres de gouvernance concertés qui impliquent à côté de l’Etat, les parlementaires, les élus locaux et les citoyens.

Observations de Contexte

Le contexte international de financement du développement  est soumis à un nouveau paradigme qui suppose une baisse de l’APD pour  davantage  de mobilisation des ressources domestiques (Ressources Naturelles – fiscalité progressive interne). Il préconise en même temps le  Partenariat Public Privé sans vouloir prendre en compte le déficit  d’équité fiscale internationale (banditisme fiscal) qui favorise les stratégies d’optimisation des multinationales et  flux financiers  vers les paradis fiscaux. Tout un système qui accélère l’exploitation des ressources et  les inégalités en même temps. Dans un tel contexte, les populations  locales ont tout à perdre : leurs ressources et leurs moyens d’existence.  D’où l’importance de s’intéresser aux politiques de gouvernance des ressources naturelles, plus particulièrement  des conditions de leur exploitation.

Le Sénégal dispose d’acquis considérables en termes de dispositifs de gouvernance. De plus en plus les citoyens gagnent du terrain dans le renforcement des systèmes et procédures de gouvernance des affaires publiques.Cependant le système de gouvernance demeure inefficace aux vue des différents rapports d’audit (au-delà des indices, l’évaluation des pratiques de gestion), les reculs dans la promotion des institutions de prévention et de répression : OFNAC ; le système judiciaire (parquet ; CREI,…)

De manière générale le secteur des ressources naturelles est l’un des plus mal gérés. Même si débat public récent a été plus intense sur les affaires du pétrole, la gouvernance des ressources minières constitue une grande nébuleuse oubliée entre les mains d’un club fermé d’acteurs. Ce secteur exploré depuis plusieurs années avec plus de 202 titres miniers (2014) et une exploitation effective de l’or depuis 2009, n’a que peu contribué à l’économie nationale, encore moins en terme de revenus au bénéfice de l’Etat du Sénégal. Le rapport de l’IGE de 2014 comptait seulement 14 milliards de FCFA perçus par l’Etat du Sénégal sur une période de 15 ans.

Pourtant les perspectives sont bonnes pour l’économie si les ressources sont bien gérées.Il est possible d’espérer que le pays passe d’une économie extravertie  à une autosuffisance si les ressources minières sont mieux gérées. Il suffit de voir comment pour seulement 117,708  milliards de revenus, les produits tirés des ressources minérales impactent positivement la balance de paiement à hauteur de 23% des exportations. Il est donc raisonnable de penser à une révolution des statistiques économiques si on réussit à mettre en place un bon système de gouvernance du secteur avec une utilisation stratégique des revenus générés, même si l’importance reste marginale en termes d’impact envers les populations.

Dès lors il est important de voir comment la gouvernance des ressources naturelles que vraiment être souveraine et exclusivement orientée vers les préoccupations des populations.

Hypothèses de travail

Hyp 1 : les ressources naturelles appartiennent au peuple  si celui-ci en détient effectivement la propriété

Hyp  2 : les ressources naturelles appartiennent au peuple si celui-ci  détermine de façon légitime la gouvernance du secteur, édicte les règles et dispose des moyens de les contrôler.

Hyp 3 : les ressources naturelles appartiennent au peuple si celui-ci dispose réellement des revenus générés par leur exploitation

 

1.De la propriété. La constitution du Sénégal adoptée par référendum en mai 2016 précise que les ressources naturelles appartiennent au peuple sénégalais. Cette nouvelle disposition juridique remet en cause la réglementation opératoire en vigueur, notamment la question de la propriété des ressources sur la base des dispositions des codes minier et pétrolier qui doivent être mis à jour mais aussi du point de vue  du mode de  représentation  du peuple. Le peuple est – il uniquement représenté par le président de la république et son gouvernement ? Ne devrait-on pas à partir de ce moment ouvrir le processus de gouvernance des ressources minérales  au parlement, aux élus locaux et aux associations citoyennes et communautaires locales? L’implication de ces dernières catégories représentatives des citoyens devrait se faire à tous les niveaux de la stratégie de gouvernance du secteur et de manière multipartite et paritaire.

Pour le moment, il faut déplorer cette forte concentration des pouvoirs entre le président de la république et le ministre des mines. Ni l’assemblée nationale, ni les conseils locaux, même des collectivités locales situées en zone minière ne sont impliqués dans le processus d’approbation des dossiers miniers.

Maitrise de l’information. L’Etat du Sénégal n’a pas encore atteint un niveau de souveraineté en ce qui concerne la maitrise de l’information minière. En effet c’est encore les entreprises privées étrangères qui fournissent les données relatives aux gisements (Rapport FeketeAssociate, juin 2009 – Cairn Energy – Kosmos ), ainsi que les moyens financiers et logistiques de leur mise en valeur. Une sorte de dé-patrimonialisation qui ne dit pas son nom, surtout que l’on sait que le privé national est absent du secteur et que les multinationales sont à des années lumières en avance sur les questions stratégiques  par rapport à nos États. Même si on peut parler de l’existence de cadastre minier, il n’en existe pas encore pour le secteur pétrolier.

La dépossession.Les contrats de concessions dépossèdent les populations locales de leurs terres ancestrales et leur exécution occasionnent  des déplacements traumatisants sans politiques de compassassions juste. Les permis sont octroyés sans même que les collectivités locales en soient informées.

  1. Les ressources naturelles appartiennent au peuple si et seulement celui détermine de façon légitime la gouvernance du secteur, édicte les règles et dispose des moyens de les contrôler.

Monopole centralisé au niveau du ministère des mines et de PETROSEN.Les parlementaires sont absents du processus, ainsi que les collectivités locales et l’administration déconcentrée.

Le cas PETROSEN. La société des pétroles du Sénégal est une S.A. à participation publique majoritaire avec une situation assez ambiguë dans l’architecture institutionnelle de la gouvernance du secteur des hydrocarbures. En effet, PETROSEN représente l’Etat du Sénégal dans sa participation aux opérations pétrolières dans les sociétés contrôlées par les privés et en même temps, elle assume plusieurs autres fonctions de souveraineté comme la promotion du bassin sédimentaire, la gestion des intérêts stratégiques de l’Etat dans le secteur, notamment dans les contrats de partage de production, sur la gestion de la chaine de valeur, la commercialisation et l’exploitation. En même temps la société assure pour l’Etat du Sénégal, le suivi et le contrôle technique des opérations.

Il est donc impératif de mettre en place un arsenal institutionnel plus adapté  qui sépare les différentes fonctionnalités et échelles de la chaine d’exploitation, de transport, de transformation  et de commercialisation des produits des hydrocarbures.

Au-delà de l’ITIE.Il y a bien d’autres facteurs et paramètres à considérer pour juger de la transparence du système de gouvernance mis en place dans le cadre de la gestion des ressources minérales. L’ITIE est donc une brèche utile qui fournit une base de données relativement intéressante pour un suivi et un contrôle efficace du secteur. Il vient donc renforcer un cadre préexistant fait de règles juridiques, d’institutions de contrôle et surtout de dynamiques citoyennes favorables à une gestion transparente des ressources publiques. Le rapport de conciliation 2014 montre que l’ITIE est un bon outil de contrôle parlementaire et citoyen, il favorise les conditions de la redevabilité et la responsabilité dans les affaires de la part des entreprises exploitantes.

  1. les ressources naturelles appartiennent au peuple si celui-ci dispose réellement des revenus générés par leur exploitation

Peu de revenus générés par le secteur. L’Etat dispose  de moyens insuffisants pour assurer une surveillance administrative et technique adéquate. Malgré cela il concède de multiples dispositions incitatives qui font perdre beaucoup d’argent au citoyen sénégalais. Les différents codes, minier, pétrolier et le code général des impôts permettent des exonérations fiscales pour les titulaires de permis d’exploitation et de concessions minières sur les 3 premières années et des exonérations de douanes. Il s’avère également que l’Etat renonce parfois au paiement de bonus ou même à une participation gratuite à des entreprises d’exploitation minières, comme stipulé dans l’article 30 du code minier. Il urge de clarifier les raisons qui ont amené l’Etat du Sénégal à renoncer à sa participation à SOCOCIM, CDS, PROCHIMAT, SERPM-SOMIVA, SSPT.

En ce qui concerne les collectivités locales et les populations vivant dans les zones minières, la situation est davantage préoccupante que celles-ci vivent généralement dans la précarité et la pauvreté extrême, alors que des dispositions dans certaines conventions signées prévoient le financement du développement économique et social des collectivités locales.

Pour les entreprises ou l’Etat dispose d’actions gratuite, aucun dividende n’a jamais été versée/ A en croire le ministre des mines lui-même.

Le rapport ITIE révèle que les droits fixes et de la redevance minière devant être versés dans le fonds de péréquation n’ont jamais été opérés?  Pourtant il existe une loi qui organise la répartition de ce fonds (décret 2009-1334 du 29 Novembre 2009). Des comptes à demander au Ministère des mines !

La RSE peut-être un outil de prise en charge des besoins des populations au-delà des paiements obligatoires, mais cet instrument mérite d’être mieux pris en charge dans le cadre d’une stratégie nationale RSE qui implique l’ensemble des acteurs pour définir les priorités locales et aller au-delà de la simple volonté des entreprises qui utilisent souvent une approche philanthropique, voir même de marketing social.

Dans l’espérance que la mise en application du nouveau code minier adapté par l’assemblée nationale en Octobre 2016 sera plus bénéfique aux populations ; il reste à définir les conditions d’un contrôle et suivi efficace. Pour ce faire, il est important de mettre en place des cadres de gouvernance concertés qui impliquent à côté de l’Etat, les parlementaires, les élus locaux et les citoyens.

 

  1. Recommandations

Au-delà de l’architecture institutionnelle, d’autres réformes s’imposent au niveau du cadre juridique et du système de mobilisation des revenus générés par le secteur. A cet effet, la réforme en cours du code pétrolier devra être rapidement élargie aux autres acteurs, particulièrement aux parlementaires et aux organisations citoyennes et discutée publiquement avec les communautés qui seront impactées par ces opérations. Ceci pour mieux cerner les impacts économiques, sociaux et environnementaux et anticiper sur les risques encourus, tout en  s’assurant une mobilisation de revenus conséquents suffisamment importants pour participer à la transformation de la structure économique du pays. Le nouveau code devrait renforcer les dispositions de transparence dans l’octroi des contrats et conventions, bannir les incitations fiscales et permettre un plus strict contrôle des opérations et des comptes des entreprises exploitantes. Par ailleurs, la répartition de ces ressources générées devraient se faire dans un esprit de consensus, d’intégrité, républicain et patriote en tenant compte des réserves de fonds de stabilité et de progression de la participation de l’état dans les contrats  d’exploitation, mais également des fonds destinés à des  investissements de diversification des secteurs économiques moteurs (mix-énergie, agriculture, pêche, élevage,…)  et des fonds souverains destinés aux futures générations. Une partie des revenus tirée de l’exploitation des ressources minérales devrait prioritairement être allouée aux dépenses sociales pour réduire la pauvreté et la précarité qui hante encore une grande partie des sénégalais.

  • L’application du nouveau code minier qui intègre la publication des contrats et la prise en compte du contenu local, le fonds de développement local (0,5 du CA  )entre autres ; ….
  • L‘application de la loi 2012 -22 du 27 -12- 2012 portant Code de transparence qui exige la publication de tous les contrats et encore mieux favorise la construction d’un système d’intégrité national (A4.6)
  • Dans l’espérance que la mise en application du nouveau code minier adapté par l’assemblée nationale en Octobre 2016 sera plus bénéfique aux populations ; il reste à définir les conditions d’un contrôle et suivi efficace. Pour ce faire, il est important de mettre en place des cadres de gouvernance concertés qui impliquent à côté de l’Etat, les parlementaires, les élus locaux et les citoyens.
  • Lutter farouchement contre les stratégies d’optimisation fiscale ; paradis fiscaux, les conventions fiscales collectives et les conflits d’intérêts
  • Application des recommandations de l’ITIE et de la CC concernant les conditions et modalités de partage des recettes et la régularisation des transferts non effectués ; mécanismes de suivi de dépenses sociales des entreprises  et suivi de leurs engagements ;….
  • Le renforcement de la transparence par l’appel à concurrence pour l’octroi de nouveaux titres miniers et le quitus populaire délivré par des cadres de concertation locaux multipartites (citoyens, élus locaux, administration déconcentrée ; secteur privé local).

Pour que les RN soient réellement au service de la NATION, il faudrait distinguer le temps de la stratégie au temps de la croissance accélérée qui en réalité suit la logique du capital international et le temps des mandats d’un seul homme au détriment de l’intérêt durable de toute une nation.Rien ne sert de se précipiter pour des ressources naturelles, au risque de les dilapider et de déposséder des générations de populations de leur droit au bien-être, dans un environnement sain.

Prenons le temps de maitriser le processus de mise en valeur de nos RN.

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